政府承担双重角色；济南效果图层级制的行政管理结构使得权力缺乏约束
      在一定程度上，政府承担双重角色。一方面，政府作为公共利益的代表者，制定政策，调控经济活动，充当裁判员。政府掌握了基础设施、工业、房地产等项目的审批权，这些项目的建设都需要土地，一些不法开发商想要获得低价土地，就向个别抵挡不住诱惑的政府官员寻租。
       另一方面，政府又掌握数量庞大的资源，直接作为一个主体参与经济活动，充当运动员。各个地方政府都肩负着发展本地经济的重任，中央在对地方政府官员的政绩考核中，GDP是最关键的指标，这加剧了他们经营土地的冲动。因为他们只有获得土地，才能用它来招商引资、兴办工业园区、进行基础设施建设。在这些活动中，土地资源的定价权掌握在相关官员手中。济南效果图即便是土地公开招标拍卖也无法完全克服其中的利益输送。个别地方党政部门齐上阵的直接招商引资行为，更容易加剧土地违法和腐败行为遏制的难度。
       另外，层级制的行政管理结构，使地方政府一把手和分管土地的直接领导权力过大，缺乏监督和制衡机制。我国的土地主管部门是各级国土部门，但国土部门是政府的一个下属部门。国土局长要受分管副市长的领导，分管副市长又要受市长和书记的领导。分管副市长、市长和书记如果绕过国土局长直接批地或者干预土地交易，国土部门是很难有效约束的，纪检、监察等部门在查处时也会遇到困难和阻力。因土地腐败而落马的高官，基本上都是分管土地、城建或者重大建设项目的副市长、区长。权力不受约束，济南效果图自然导致腐败。
       相关的法律并没有对公共利益作出严格的界定
      一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着，凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。
       正是因为相关的法律并没有对公共利益作出严格的界定，而政府出于经济发展和城市建设等非公益性需要也必须征用农民的土地，尽管个别地方政府的征地行为不少是违法的，但司法部门通常对政府违规征地引起的法律诉讼多数不予受理，这就在一定程度上为个别地方政府官员的土地腐败开了方便之门。
      由于除了少数存量的国有土地外，所有新增的城市建设用地都必须经过征地获得，征地的主体又只有政府，村庄集体土地的流转被严格限制在农业用途，因此政府就掌握了建设用地的供给。在需求不断上升的情况下，开发商们明白，只有“搞定”了政府官员，才能以较低成本获得土地。这就是为什么会有一些政府官员“前仆后继”倒在土地违法上。济南效果图垄断土地供给，给个别腐败官员利用土地牟取非法利益制造了制度空间。